Betydningen av ulike styringsmodeller for lærestedenes strategiarbeid

Sammendrag av NIFU- rapport 2013-43 "Styring og strategi Betydningen av ulike styringsmodeller for lærestedenes strategiarbeid":

Kvalitetsreformen i 2003 ga universiteter og høyskoler mulighet til å velge mellom to hovedmodeller for styring og ledelse på øverste nivå/lærestedsnivå:

• Valgt rektor og tilsatt direktør, der rektor fungerer som styreleder og der direktør er styrets sekretær og øverste administrative leder
• Rektor tilsatt som øverste faglige og administrative leder og som også innehar rollen som styrets sekretær. I denne modellen peker Kunnskapsdepartementet ut styreleder blant de eksterne styremedlemmene.

I Norge har debatten om styring og ledelse det siste tiåret ofte tatt utgangspunkt i disse to styringsmodellene. Dette har skjedd fordi styringsordninger antas å ha stor betydning for å utvikle lærestedene strategisk, gi dem tydeligere profil, sørge for økt kvalitet og sterkere fagmiljøer. Disse målene kan tenkes oppfylt gjennom begge de nevnte styringsmodeller. Samtidig kan det også tenkes at styringsmodellene innebærer at institusjonene vil vektlegge ulike dimensjoner og utvikle ulike oppfatninger av hva som er de strategisk sentrale utfordringene. Man kan også tenke seg at lærestedene ikke i så stor grad lar seg styre av formelle modeller og roller, ettersom særegne trekk ved fag, miljøer og personer påvirker oppfatninger og prioriteringer av strategiske spørsmål.

Med de to styringsmodellene som uavhengige variable har denne studien sett nærmere på om lærestedenes strategiarbeid er påvirket og influert av de to ulike styringsordningene. Studien har fokusert på de tre styringsaktørene som har de formelt sett mest sentrale rollene for strategiske beslutninger: styret, rektor og direktør. Uansett styringsmodell er antakelsen at det bør være et godt samspill mellom disse aktørene for å få til strategiske utviklingsprosesser. Sentrale problemstillinger i studien har vært:

• Har valg av styringsmodell hatt betydning for hvilke saker som løftes frem som strategisk viktige ved lærestedene?
• Har valg av styringsmodell hatt betydning for lærestedets relasjon til eier (KD) i strategiske spørsmål?
• Har valg av styringsmodell hatt betydning for hvordan lærestedene organiserer den strategiske beslutningsprosessen internt?
• Har valg av styringsmodell hatt betydning for hvordan beslutninger følges opp og gjennomføres ved lærestedene?

Metodisk kombinerer studien kvalitative og ulike kvantitative data. Den viktigste datakilden er en serie med intervjuer som er gjort med styrerepresentanter, rektorer og direktører ved åtte ulike læresteder i Norge. Fire av disse lærestedene har ordningen med valgt rektor, mens fire av lærestedene har ansatt rektor og ekstern styreleder. Studien har imidlertid også trukket inn resultatene fra en nylig utført spørreundersøkelse rettet til eksterne styrerepresentanter ved norske universiteter og høgskoler, og trekker også inn noen resultater fra en nylig gjennomført spørreundersøkelse rettet til vitenskapelig ansatte ved et utvalg norske læresteder. De sistnevnte spørreundersøkelsene har imidlertid ikke hatt lærestedenes styringsordninger som det sentrale fokus.

Et av hovedfunnene i studien er at man kan se en utvikling i retning av bedre strategisk styringskapasitet på sentralt nivå ved lærestedene. Samtidig synes denne styringskapasiteten ikke å avhenge av type ledelsesmodell, men fremkommer som en funksjon av kjennetegn ved institusjonenes faglige og institusjonelle tradisjoner og historie, endrede relasjoner til Kunnskapsdepartementet, og ulik intern dynamikk.

Styringsmodellenes betydning for hvilke saker som løftes frem ved lærestedene
Styringsmodellene synes i praksis ikke å ha noen spesiell betydning for hvilke saker som prioriteres og løftes frem ved lærestedene. Det er tre årsaker til dette. For det første er saksforberedelse uansett styringsmodell et internt anliggende ved lærestedene der rektor i begge modeller anses som den personen som skal drive prosessen, og der rektors personlige egenskaper er viktigere enn selve styringsmodellen når det gjelder å løfte frem og drive saker. Grunnen til at rektorene får en slik sentral posisjon henger også sammen med at styret sjelden løfter frem egne saker. For det andre synes styrer med ekstern styreleder ikke å fungere svært forskjellig fra styrer der rektor selv er styreleder.

Eksterne styreledere nedtoner kontrollfunksjonen og vektlegger sterkt samarbeidet med og lojaliteten til den ansatte rektor. Eksterne styremedlemmer fremmer heller ikke flere saker i styrene enn interne styremedlemmer, men eksterne styrerepresentanter verdsettes av både rektorer og direktører ut fra at de tilfører styrene verdifull kompetanse. En tredje årsak er knyttet til det man kan kalle en administrativ logikk i en del saker som rutinemessig må behandles i styret uavhengig av styringsmodell (blant annet budsjett, regnskap og årsrapporter). Slike saker har selvfølgelig stor betydning for lærestedene, men bidrar til at saksprioriteringen ved lærestedene blir relativt sett mer ensartet.

Styringsmodellenes betydning for lærestedets relasjon til Kunnskapsdepartementet
Heller ikke lærestedenes relasjon til sin eier – Kunnskapsdeparementet – synes nevneverdig influert av de to styringsmodellene. Den formelle kontakten mellom departementet og lærestedene ser i hovedsak ut til å være lik uansett styringsmodell. Viktige kontaktpunkter er tildelingsbrev og de jevnlige styringsdialogene som finner sted. Her påpeker representanter for lærestedene at dialogen med departementet har endret karakter de siste årene, og at den i dag er mer strategisk orientert med mye mindre fokus på detaljer og kontroll av virksomheten enn tidligere. Styrenes endrede funksjon bekreftes også gjennom at mange eksterne styrerepresentanter anser at styrene fungerer som strategiske organ, og i langt mindre grad som forhandlingsorgan for ulike interessegrupper. Mange informanter legger vekt på at den uformelle relasjonen til departementet er svært viktig, og understreker at den løpende dialogen som eksisterer mellom rektor, direktør og departementet ikke er avhengig av styringsmodell.

Styringsmodellenes betydning for lærestedenes organisering av strategiske prosesser
Generelt sett synes alle de åtte lærestedene som er valgt ut i denne studien å ha gjennomgått en del endringer i hvordan de organiserer strategiske prosesser. Disse endringene er i liten grad koplet til styringsmodellene. Sentrale argumenter som trekkes frem i intervjuene, er at styreseminarer og lignende prosesser er viktige arenaer hvor styret kan utvikle bedre kjennskap til lærestedet og møte ledere på ulike nivåer i organisasjonen. Eksterne styremedlemmer og eksterne styreledere synes å ha stor respekt for universiteter og høyskoler som kunnskapsorganisasjoner og tilkjennegir at organisering av strategiske prosesser må tilpasses det enkelte læresteds kjennetegn. Et annet argument er at lærestedene selv har styrket sin profesjonalitet på å drive strategiske prosesser mer generelt. Teknikkene og prosedyrene som brukes i slike prosesser er relativt like – uavhengig av styringsmodellene. Et tredje argument er at styrer ved norske universiteter og høyskoler synes å være sterkt konsensusorientert, der styrerepresentanter ser at styrets legitimitet henger sammen med at det opptrer samlet utad.

Styringsmodellenes betydning for beslutningsprosesser og intern oppfølging
Styringsmodellene synes heller ikke å ha betydning for måten beslutninger fattes på ved lærestedene. Viktige strategiske saker behandles tilsynelatende relativt likt, der slike saker gjerne behandles i suksessive trinn i styrene etter hvert som de foredles. I denne sammenheng er det viktig å understreke at lærestedenes kapasitet på saksforberedelse av strategiske saker har økt, og at dette har skjedd uavhengig av styringsmodell. Styrket lederstøtte rundt rektor og direktør kan ikke minst trekkes frem i denne forbindelse. Spør man vitenskapelig ansatte om styrings- og ledelsesforhold ved eget institutt eller avdeling, er det likevel en viss forskjell i svarene hvis man kontrollerer for overordnet styringsmodell. Det er en liten tendens til at vitenskapelig ansatte mener at de har noe større medinnflytelse, bedre kommunikasjon med egen leder, synes det er gode prosesser rundt faglige prioriteringer der hvor man har ansatt rektor. Men i fortolkningen av dette materialet må vi også ta i betraktning at de tre institusjonene med ansatt rektor også har en høyere andel mannlig ansatte innen teknologiske fag og i toppstillinger, altså respondenter med større tilbøyelighet til å uttrykke tilfredshet med mulighetene for medinnflytelse og kommunikasjon.

Styring i endring
Studien viser at styringen av universiteter og høyskoler er i endring, og at dette henger sammen med både en endret styringsdialog mellom departementet og den enkelte institusjon, og interne utviklingstrekk ved lærestedene. Lærestedene har – uavhengig av styringsmodell - styrket sin evne og kapasitet til mer overordnet styring. De to styringsmodellene som har vært studert i denne rapporten, synes i denne sammenheng å ha mindre betydning. Mye oppmerksomhet i sektoren er likevel rettet mot styringsmodellene. Ikke minst viser spørreundersøkelsen blant eksterne styremedlemmer at et stort flertall av disse mener at en modell med ansatt rektor er mest hensiktsmessig, men der slike synspunkt gjerne begrunnes mer prinsipielt enn ut fra hvordan styringsmodellene synes å fungere i praksis. Studien viser at det i sektoren er en større oppmerksomhet rundt betydningen av styring og ledelse av universiteter og høyskoler, og at ulike interessegrupper ser viktigheten av at institusjonene har velfungerende styringsorgan. Her er det heller ingen forskjell mellom de to styringsmodellene. At modellen med ansatt rektor synes å fungere godt ved de læresteder som har valgt denne modellen, kan også bidra til å styrke legitimiteten til denne modellen på sikt.

NIFU Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning